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索引號: 014225972/2018-06945 分類: 財政、金融、審計\財政    意見
發布機構: 市政府辦公室 文號: 皋政發〔2018〕75號
成文日期: 2018-08-31 10:02 發布日期: 2018-09-21 10:02 有效性: 有效
名稱: 市政府關于進一步加強政府性債務管理的意見
市政府關于進一步加強政府性債務管理的意見
來源:市政府辦公室 發布時間:2018-09-21 10:02 字體:[ ]

各鎮(區、街道)人民政府(管委會、辦事處),市各有關部門和單位:

根據《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)、《財政部 發展改革委 司法部 人民銀行 銀監會 證監會關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)、《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)、《財政部關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》(財預〔2018〕34號)、《省政府關于加強政府性債務管理的實施意見》(蘇政發〔2016〕154號)、《省政府關于規范政府融資行為防范化解政府性債務風險的意見》(蘇政發〔2017〕124號)等有關文件精神,現結合我市實際,就進一步加強政府性債務管理提出如下意見。

一、指導思想

全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,牢固四個意識,堅持穩中求進工作總基調,堅持新發展理念,緊扣我國社會主要矛盾變化,按照高質量發展的要求,統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局。認真貫徹落實地方黨委和政府管控債務規模、規范債務管理、防范化解風險的主體責任,依法健全地方政府舉債融資機制,依法治理地方政府隱性債務,建立政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制,堅決遏制隱性債務增量,穩妥化解隱性債務存量,堅決打好防范化解重大風險攻堅戰,促進經濟社會持續健康發展。

二、總體要求

(一)目標要求按照黨中央提出的“堅持黨的領導、堅持科學發展、堅持疏堵結合、堅持穩妥處置、堅持依法治理、堅持監督問責”的原則,建立健全“借、用、管、還”相統一的地方政府性債務管理機制,有效發揮政府性債務的積極作用,防范和化解財政金融風險,堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰,更好地推動我市經濟社會持續健康發展。

(二)管理原則

分清責任。明確政府和企業的責任,政府債務不得通過企業舉借,企業債務不得推給政府償還,堅持政府性債務“誰借誰管、誰借誰還、風險自擔”,實行終身問責,倒查責任。

全面規范。建立規范的舉債融資機制,堅決杜絕新發生違法違規融資行為,把政府性債務全部納入監管軌道。

防范風險。牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線,強化債務風險評估預警、應急處置和考核問責,切實防范和化解財政金融風險。

穩步推進。嚴格管理新增政府性債務,穩妥處理存量政府性債務,確保政府性債務管理平穩推進。

三、建立規范的政府舉債融資機制

(一)明確政府債務舉借主體。市政府確需舉借政府債務的,只能在省核定下達的地方政府債券額度內向省人民政府申請代為舉借。鎮(區、街道)人民政府(管委會、辦事處)不得舉借政府債務,確需舉借的應納入市政府債券額度內統籌考慮,并落實償還責任。事業單位舉借債務,必須在符合國家有關規定的前提下,經市財政部門審核,報市政府審批。公立醫院、公立義務教育學校以及其他無穩定收益的事業單位不得舉債建設。學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體不得為任何單位和個人融資提供擔保,不得以教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施等財產為自身債務設定抵押。政府不得通過企業舉借政府性債務,也不得通過政府顯性或隱性擔保等方式舉借企業債。國有企業、融資平臺公司、事業單位不得承擔政府融資職能,除國務院批準鎖定的存量政府債務外,政府對其債務不承擔償債責任。

(二)建立投資限額管理和財政承受能力評估機制。嚴格控制政府年度投資項目總量,實行限額管理,結合各鎮(區、街道)財政收入水平、財政承受能力、債務狀況及歷年政府投資計劃執行率,確定各鎮(區、街道)年度政府投資總額。對于確需政府投資建設的項目,投資項目審批部門在立項環節要對項目的必要性以及資金來源的真實性、可靠性進行論證,市財政部門要對擬立項項目進行財政承受能力的嚴格論證,超出財政承受能力的項目一律不得審批實施。通過審批的項目投資,納入一般公共預算或政府性基金預算,報經本級政府同意并報同級人大批準后,通過預算財力或政府債券資金安排實施。嚴禁以建設—移交(BT)方式舉債或以委托代建等名義變相舉債,嚴禁使用帶資承包方式建設政府投資項目,嚴禁拖欠工程款。

(三)積極申請地方政府債券。根據我市財力狀況和存量政府債務規模,考慮公益性項目建設需求等因素,積極向省政府申請政府債券發行額度,對確需發展且有一定收益的公益性事業可以向省政府申請發行項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券,支持我市經濟社會發展。

(四)創新公益性項目融資機制。推行政府和社會資本合作(PPP)模式,可通過特許經營權、合理定價、財政補貼、使用者付費等事先公開的收益約定規則,鼓勵社會資本參與或承擔基礎設施、公共服務等公益性事業投資和運營,使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資,按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任,不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。鼓勵推行政府向社會購買服務等其他融資方式,拓展公益性項目融資渠道。

四、建立嚴格的債務資金使用管理機制

(一)加強政府債務預算管理。市財政部門根據省下達上年度政府債務限額、當年新增債券情況,區分一般債務和專項債務,將政府債務收支編制預算和預算調整方案(含舉借政府債務的規模、結構、使用、償還等情況的說明)報市政府審議并向市委報告后,提請市人大常委會審議批準并向社會公開。鎮財政部門也應將政府債務納入預算,提請同級人民代表大會審議批準并向社會公開。

(二)嚴格限定政府債務資金用途。新增政府債券資金優先保障在建公益性項目支出,優先用于重大基礎設施和重大民生項目建設,不得用于經常性支出和樓堂館所建設等明令禁止的支出。新增一般政府債券資金應用于沒有收益的公益性事業發展,新增專項政府債券資金應嚴格用于債券資金對應的項目支出。政府置換債券專項用于置換存量政府債務本金,確保在2018年底前將符合置換條件的政府存量債務全部置換為期限長、利率低的地方政府債券。

(三)強化政府債務預算執行管理。市政府按照市人大常委會批準的調整預算方案,加強對地方政府債券資金使用情況的監督和管理,按照債券資金使用方案,及時組織項目實施,強化政府性債務資金使用的跟蹤監督和績效評價,切實提高債券資金使用效益。對列入預算安排的到期政府債務(包括地方政府債券)本息要按規定及時撥付償還。

五、建立有效的政府債務償還機制

(一)履行政府債務到期償還責任。各債務單位要按照協議認真落實償債責任,明確償債時限,按時還本付息,不得單方面改變原有債權債務關系,不得轉嫁償債責任和逃廢債務。其中,一般債務要通過一般公共預算以相應的資金償還;專項債務要通過政府性基金預算以對應的政府性基金、專項收入或其他資金償還。

(二)鼓勵社會資本改造存量債務。積極創造條件,引入社會資本通過PPP等模式,改造與運營存量政府性債務特別是政府債務項目,并相應調整權責利關系,將部分有條件的政府性債務置換為非政府性債務,降低政府性債務規模,騰出更多資金支持重點項目建設。

(三)積極穩妥化解存量債務。根據未來債務變化、財力增長等因素,制定并實施切實可行的化解地方債務方案。通過調整支出結構,統籌預算安排;推動有序出讓土地,推動市場化轉型;積極盤活存量資金和閑置資產等方式,積極化解地方債務。

六、加強政府或有債務監管

(一)強化政府或有債務管理。各債務單位發生或有債務,要嚴格限定在依法擔保的范圍內,并根據擔保合同依法承擔相關責任。除此之外,政府及其部門一律不得以任何方式為任何單位和個人的債務提供擔保或承諾承擔償債責任,不得以PPP、政府投資基金、政府購買服務和虛假的融資租賃等方式違法違規變相舉債;政府性平臺公司不得為非政府性平臺類企業和個人融資提供擔保。除國務院另有規定外,各級政府及其所屬部門參與政府與社會資本合作(PPP)項目、設立政府出資的各類投資基金時,不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

(二)妥善處置到期政府或有債務。要拓寬償債渠道,統籌資金按時償還;舉借單位確實難以歸還的,各相關或有債務單位要依法妥善處置,必要時報經市政府同意后切實承擔相關擔保或救助責任。對確需政府代償的或有債務,報經市政府審批后,將代償部分納入預算;對確需轉化為政府債務的,報經省政府審批后予以轉化;對違法違規擔保的,依法解除擔保關系。

(三)切實規范平臺公司融資行為。加快政府職能轉變,處理好政府和市場的關系,進一步規范融資平臺公司融資行為管理,推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業,依法合規開展市場化融資,政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司,不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源,不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為。金融機構應當依法合規支持融資平臺公司市場化融資,服務實體經濟發展。進一步健全信息披露機制,融資平臺公司在境內外舉債融資時,應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能,并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府性債務。金融機構應當嚴格規范融資管理,切實加強風險識別和防范,落實企業舉債準入條件,按商業化原則履行相關程序,審慎評估舉債人財務能力和還款來源。金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時,不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保,違法違規提供融資自行承擔損失。

(四)推動融資平臺公司市場化轉型。理清融資平臺公司債務,合理劃分政府與融資平臺公司的償債責任。嚴禁新設各類融資平臺公司,清理規范存量融資平臺公司,推進融資平臺公司與政府脫鉤,按照現代企業制度和國家有關規定,進行市場化轉型。創新體制機制,加大改革力度,采取政府和社會資本合作、政府購買服務等多種模式,通過注入優質資產或資本金、規范財政補貼、完善治理機構、加強經營管理等多項措施,理順政府與融資平臺公司關系,推動融資平臺公司走向市場,實行自主經營、獨立核算、自負盈虧。

七、加強政府債務基礎管理

(一)建立政府性債務賬簿核算制度。按照財政管理制度,建立政府性債務賬簿核算制度,加強債務核算,準確反映每一項債務變化情況,做到賬實一致。將政府性債務區分為政府債務和政府或有債務,政府負有償還責任的政府債務,按照財政總預算會計制度要求組織核算;對政府負有擔保責任或可能承擔一定救助責任的政府或有債務,參照現行會計核算方法,建立專門賬簿單獨進行核算。規范政府性債務憑證資料的檔案管理。

(二)實行財政承受能力綜合評估制度。市、鎮(區、街道)兩級政府開展與社會資本合作(PPP)、設立投資基金、實施政府購買服務時,應堅持必要性與合規性原則,并由財政部門牽頭對涉及的政府支出規模通盤考慮,結合年度預算和中期財政規劃,進行統一、科學、完整的財政承受能力綜合評估。每年年終,財政部門在綜合考慮本地區“保工資、保運轉、保民生”等基本財力保障預算安排的基礎上,對本地區政府未來年度投資純公益性項目和準公益性項目的財政承受能力進行總體評估。

(三)完善政府性債務統計報告制度。按照財政部有關政府性債務管理信息系統,結合管理需要完善統計指標和內容,分類統計和匯總債務存量,全面反映政府性債務現狀,做到賬表一致。各鎮(區、街道)、各相關部門每月25日前應將債務情況報備市政府性債務領導小組辦公室,債務領導小組辦公室加強債務統計分析,及時研究解決發現問題,正確提供決策參考依據。加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度,全面反映政府資產負債情況。

八、建立積極的債務風險防控機制

(一)建立政府性債務風險預警機制。市財政局每年依據我市政府性債務規模、財力狀況等因素,以債務率為主要指標總體評價債務風險,以償債率、債務利息負擔率等輔助指標分類評價風險環節,綜合評價債務風險水平,做到債務風險早發現、早預防、早干預,切實防范債務風險。對債務風險超過警戒線的債務單位,要及時給予風險提示,并責令其制定化解債務風險工作方案,采取有效措施加大償還力度,控制新增債務。

(二)建立政府性債務風險應急響應機制。各債務主體單位要制定政府性債務風險應急響應機制。當出現償債困難時,要通過控制項目規模、壓縮財政支出、政府預算安排、處置存量資產、引入社會資本等方式,多渠道籌集資金償還債務,妥善化解債務風險。同時,根據處置債務風險需要,及時跟蹤和研判輿情,統一發布信息,正確引導輿論。建立債務風險責任追究機制,及時上報應急處置情況。

九、建立明確的政府性債務監督管理機制

(一)落實管理責任。市政府是我市政府性債務管理的責任主體。各債務單位主要負責人是單位政府性債務管理的第一責任人,對其舉借的政府債務負有償還責任,市政府實行不救助原則。市成立由市政府主要領導任組長、分管領導為副組長,市相關部門主要領導為成員的市政府性債務管理領導小組,原則上政府性債務管理領導小組每月召開專題會議,會商研究協調全市政府性債務管理中的重大問題。領導小組下設辦公室,辦公室設在市財政局,負責協調政府性債務管理中的相關問題,加強政府性債務風險預警。市發改委、監察局、審計局、司法局、法制辦、金融辦、人民銀行如皋市支行等相關部門根據各自職責,加強溝通和信息共享,做好相應工作。

(二)健全管理機制。進一步發揮政府性債務管理領導小組及其辦公室職能作用,統籌加強政府性債務管理重大問題的決策協調、實施監督。財政部門是政府性債務歸口管理的職能部門,要根據國家相關規定,完善債務管理制度,細化債務管理辦法,充實債務管理力量,認真做好政府性債務具體管理工作。發展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批,從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目。各金融主管部門應加強監督,督促金融機構不得直接或變相違法違規提供融資。審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監督,促進債務規范管理。其他部門要積極配合做好政府性債務管理工作。

(三)公開融資信息。推進政府及其部門舉債融資行為的決策、執行、管理、結果公開,嚴格公開責任追究,主動接受社會監督。完善地方政府債務信息公開制度,重點公開政府債務限額和余額,以及本級政府債務規模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內容。依法依規推進政府與社會資本合作(PPP)項目、政府購買服務以及非政府部門開展純公益性項目和準公益性項目建設融資信息公開,涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的信息除外。

(四)強化考核問責。建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制,加大對政府性債務管理的監督檢查力度。把政府性債務風險防范化解工作列入各單位工作考核范圍。市委、市政府將政府性債務管理列入各鎮(區、街道)及各部門年度綜合考核,堅持黨政同責,各債務單位黨政主要負責人是本地區、本部門遏制政府性債務增量、化解政府性債務存量的第一責任人,并將債務管理情況列入黨政主要領導經濟責任審計,強化對債務的規范舉借、使用和管理情況的考核、審計和責任追究,建立地方政府舉債終身問責和債務問題倒查機制,做到終身問責、倒查責任。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為,將依法依規追究相關人員責任。

本意見自印發之日起執行。原《市政府關于進一步加強政府性債務管理的意見〉的通知》(皋政發〔2017〕95號)同時廢止。

如皋市人民政府

2018年8月31日